論最高行政法院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議與行政程序法第127條之修正◎子辛行政程序法第127條第1項明文規定:「授予利益之行政處分,其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者,經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時,受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者,亦同」,然而在實務上對於行政機關撤銷原授益行政處分後,將造成受益人形成「公法上不當得利」之情況,此時行政機關是否因該條之規定而有權對受益人作成行政處分,命其返還公法上不當得利,實務學說上即有爭議,本文將從實務上兩則不同見解之決議出發,並對後行政程序法第127條之修正為介紹。 壹、關於實務見解之爭議一、高等行政法院100年法律座談會決議
二、最高行政法院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議(一) 對於行政機關是否因該條之規定而有權對受益人作成行政處分,命其返還公法上不當得利,高等行政法院100年法律座談會決議係採肯定見解,認為原處分機關依行政程序法第127條第1項前段之文義解釋,有權為追繳處分,並命受益人繳回一定數額之不當得利,但是最高行政法院104年6月份庭長法官聯席會議決議,卻採完全相反之見解,認為行政程序法第127條第1項前段並非授予原處分機關請求返還之法律基礎,而應另外起訴,主張公法上不當得利向受益人請求返還。為了杜絕此一爭議,於最高行政法院104年6月份庭長法官聯席會議決議出爐後半年內,法務部即提出修正草案並於104年12月30日經總統公布修正新修正之行政程序法第127條規定。 (註1) 林錫堯(2002),公法上不當得利法理試探,當代公法新論(下),頁283;詹鎮榮(2003),行政機關之公法上不當得利返還請求權,法學講座第23期,頁61-63;蕭文生(2005),公法上不當得利返還請求權之實現-評最高行政法院92年判字第620號判決,月旦法學雜誌第119期,頁198。 (註2) 林明鏘(2016),撤銷授益行政處分之返還義務與執行─兼評最高行政法院104年6月份庭長法官聯席會議決議及104年12月30日修正行政程序法第127條,月旦法學教室第165期,頁10。 貳、行政程序法第127條之增修一、增加行政程序法第127條第3項、第4項104年12月30日公布施行之行政程序法第127條第3項:「行政機關依前二項規定請求返還時,應以書面行政處分確認返還範圍,並限期命受益人返還之」、第4項:「前項行政處分未確定前,不得移送行政執行。」 二、修法理由
行政程序法第127條增修之後,最高行政法院即不得認為行政程序法第127條第1項前段,並未授權行政機關以行政處分形式要求人返還不當得利,而且該處分也非行政執行法第11條執行名義要件之「依法令之行政處分」之特殊法律見解。 参、學者評析(註4)於最高行政法院104年6月份庭長法官聯席會議決議中明文:「行政程序法第127條第1項規定……並未賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。」似有間接否定凡未有法律明文,即不得為行政處分之意涵,若依此見解,不僅行政「形式自由選擇原則」形同崩潰,而且也將「法律保留原則」推向另一個保留高峰。然法律行為形式本身乃中性手段,行政處分及行政契約均如此:其有可能是侵益行為,亦有可能是授益行為,只要控制侵益行政有法依據,即可有效管制行政權之運作,不必連行政權所選擇之手段都須之以法律明文,否則行政判斷形式空間選擇權,將會被立法者剝奪殆盡,行政權核心之手段彈性喪失。 依法律狀態反面理論認為:凡課以行政機關義務者,即可反面推論相對人民即享有公法上之請求權;相反地,若課以人民義務者,亦可反面推論出機關之公法上請求權,因為權利與義務乃是相對立的一體兩面,不能割裂分別觀察。行政程序法第127條第1項前段課予人民有公法上之返還義務,則行政機關自有公法上之請求權,因「權利」與「義務」關係才是反面之概念。肆、結論行政程序法第127條增修第3項之後,雖然將行政機關是否因行政程序法第127條第1項前段之規定而有權對受益人作成行政處分,命其返還公法上不當得利之爭議給解決,但是依學者之看法,卻將錯誤之「反面理論」給發揚光大,應有再修法之必要。行政機關向人民請求返還公法上不當得利時,倘若沒有法律明確授權,能否逕自以行政處分命人民返還,過去學說及實務屢有爭議。反面理論認為,假如法律已授權行政機關以行政處分提供金錢給付,在發生公法上不當得利時,行政機關可以逕自以行政處分命人民返還之。不過,隨著行政程序法第127條第3項之增訂,已賦予行政機關以行政處分命人民返還公法上不當得利之權限,故上述爭議已適度獲得緩解。
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行政法, 行政處分 行使不當得利返還請求權之方式與消滅時效1. 方式 (1) 反面理論:以行政處分為之 (2) 以提起行政訴訟為之 2. 消滅時效(1) 請求權人為人民:10年。(行政程序法§131I) (2) 請求權人為行政機關:5年。(行政程序法§131I) (3) 時效經過後之效力:權利消滅,依行政程序法第131條第2項:「公法上請求權,因時效完成而當然消滅。」 [三民輔考-行政法(概要)完全攻略] |