不能罷工的職業

　　本來在有關《工會法》諮詢文本的系列評議中，本篇是議談「工會談判權」與「工會協商權」的同異問題，但由於有曾經「屢敗屢戰」多次提交《工會法》法案而在一般性表決中遭到否決的議員朋友，仍然對《工會法》諮詢文本建議限制某些特定職業人員如警察等的組織及參加罷工的權利，表達異議，因而打算就此議題，繼續深入探討。
　　擬制《工會法》諮詢文本的勞工局等單位，似乎是也已經預感到，有關限制某些特定職業從業人員的組織或參加罷工的權利的議題，將會受到作為僱員利益中非建制派議員的非議，實際上在其過去提交的《工會法》法案中，就允許警察等組織及參加工會並享有「罷工權」，因而特地在《工會法》諮詢文本的本文中，引述了有關國際公約對此議題的規定，及在「附表」中，列明了部分國家和地區在這方面的規定，尤其是某議員奉之為圭梟的葡國的相關規定。
　　實際上，《經濟、社會與文化權利國際公約》專門規範工會權利的第八條就規定，「本條不應禁止對軍隊或警察或國家行政機關成員行使這些權利，加以合法的限制」，「對這一權利的行使，不得加以除法律所規定及在民主社會中為了國家安全或公共秩序的利益或為保護他人權利和自由所需要的限制以外的任何限制」，「工會有權自由地進行工作，不受除法律所規定及在民主社會中為了國家安全或公共秩序的利益或為保護他人的權利和自由所需要的限制以外的任何限制」。這些限制，雖然是以「消極限制」的形式表述，但畢竟也是屬於「禁止」之列。
　　國際勞工組織結社自由委員會在原則上支持罷工權的同時，認為在某些情況下對行使罷工權施以若干限制是可以接受的。這種限制包括應當在一切現行的談判、調解、仲裁程序都用盡之後仍不能使問題得到解決的情況下，或者在舉行罷工的程序條件（如事先通知主管部門）都齊備之後，才能行使罷免權。結社自由委員會也同意禁止用罷工手段來破壞集體協議，還同意通過立法對某些特殊情況禁止罷工，如禁止政府機關、警察、軍人和基本服務部門罷工，國家和地區處於緊急狀態的時候禁止罷工等。所謂「基本服務部門」，是指它的中斷工作會使公眾生活陷於極度困難的主要服務部門。
　　也就是說，根據《經濟、社會和文化權利國際公約》第八條的規定，關於公民組織和參加工會的權利，在關乎到國家安全或公共秩序的利益時，是應當受到限制的，而工會的活動，在關乎到國家安全和公共秩序的利益的，也應受到限制。與此同時，公民在行使罷工權利時，應當遵守其所在國家的法律。更為重要的是，各國都有權對軍隊或警察及國家行政的工作人員組織和參加工會的權利，加以合法的限制。
　　國際公約之所以有此「限制」規定，其締約原意是，軍隊、警察負有保衛國家安全或維護公共秩序的責任，公共行政人員也負有維持政府正常運作的責任。因此，他們是不宜建立帶　有壓力團體性質的工會，以避免發生維護秩序者參與破壞秩序活動，與其本身責任相抵觸的現象的。當然，軍隊、警隊及公共行政的成員仍將享有結社自由，但主要是指聯誼性質的社團如協會等，而非具有政治壓力性質的工會團體。
　　「罷工權」，泛指受僱傭勞動者在勞動爭議不能解決時可依法用停止工作的方式與僱主對抗的自助性權利。「罷工」，有狹義和廣義兩種解釋。狹義指勞動法意義上的罷工，即一個企業內的全體或多數受僱人，為了維持、改善勞動條件或者獲得其他經濟利益的目的，與僱主發生爭執而又不能協商解決時所採取的共同停止其勞動的舉動；廣義的則除包括勞動法上的罷工之外，還包括政治罷工、革命罷工等。而在不少國家和地區，則規定禁止純粹政治性的罷工，而且還規定，在調解與仲裁程序中所作臨時性罷工限制，或在團體協約存續期間或罷工預告期間屆滿前限制罷工。如能在公正與快速的調解與仲裁程序下使勞資爭議相關人員獲得適當補償，則限制對多數人民的生存與福祉關係甚爲重要的公務機構公務員的罷工。
　　第二次世界大戰後，各國一般對受僱人及其工會組織由於勞動爭議而發生的罷工，均立法予以保護，同時也對合法罷工的舉行從以下兩個方面加以限制：一、對人的限制。法律規定許多行業的受僱人（例如公務員、海員、鐵路服務人員、各種公用事業職工等），不能參加罷工。二、在罷工程序上加以限制。一般由法律規定，在仲裁進行階段，不許採取罷工手段（也不許資方採取關廠等手段）。《西班牙集體勞資爭議處理法》除規定了合法罷工的條件和程序限制以外，還規定，工會一方在決定罷工前應舉行工人不記名投票表決是否罷工。《日本勞動關係調整法》規定，內閣總理大臣對於與公益有關或與規模大、性質特殊的事業有關的勞資糾紛，有權作出緊急調整決定；緊急調整公佈之日起五十日內不能採取罷工、關廠等對抗行為。《波蘭人民共和國工會法》則規定，在勞動爭議沒有經過依法談判、調解、仲裁程序時不得宣佈罷工，處理爭端的機構可以用裁決方解決爭端時不得舉行罷工。工廠的工會機構在取得多數職工以秘密投票方式表示同意罷工的決定並徵得上級工會機構同意之後方可宣佈罷工。另又規定，在軍事單位、隸屬於國防部和內務部的國營企業、國防工業工廠，隸屬於內部務的機關和監獄、消防以及其他與國防和安全有直接關係的工作崗位上就業的人員，國家行政機構的工作人員，輸油輸氣管理服務人員，電視和電台的工作人員，陸路運輸和航空運輸服務人員等，均不享有罷工權。
　　《中華人民共和國工會法》第二十七條則規定，「企業、事業單位發生停工、怠工事件，工會應當代表職工同企業、事業單位或者有關方面協商，反映職工的意見和要求，並提出解決意見。對於職工的合理要求，企業、事業單位應當予以解決。工會協助企業、事業單位做好工作，盡快恢復生產、工作秩序」。台灣地區《工會法》的任務之一是「勞資間糾紛之調處」，其第四條明文規定，「各級政府行政及教育事業、軍火工業之員工不得組織工會」。還規定工會在發動罷工之時，必須進行預告，並應視不同的行業而規定不同的日數，而且不得妨害公共秩序之安寧及加危害於他人之生命財產及身體自由。
　　因此，國際公約和國際慣例對某些特定職業的從業人員在行使「罷工權」時，是有所限制甚至是禁止的。而且，即使是對享有「罷工權」的絕大多數僱員而言，也不但是沒有「命令罷工」這麼一回事，相反，有些國家的法律還要求工會倘發動罷工必須先由工會會員秘密投票決定是否同意。
（發自上海）

最近罷工的新聞很熱門，但大家知道嗎？有些職業是不能罷工的。罷工的依據主要規定在兩個法律裡面，第一個是工會法，因為有工會才有罷工，第二個則是勞資爭議處理法，因為罷工的前提是要勞資協商破局。但為了避免有些職業罷工，影響公共利益甚大，所以立法院在立法及修法時加上了一些限制。

那些職業被排除在外？依照勞資爭議處理法第54條第2項之規定，包含教師、國防部所屬機構的勞工。學校教師目前尚未適用勞基法，相關權利義務主要規範在教師法與相關子法，多少有被法律與一般勞工差別待遇。教師雖然不能罷工，還是可以組織工會的，依照工會法第4條第3項的特別規定：「教師得依本法組織及加入工會。」，就是為了避免在未適用勞基法之前，保障教師組織工會的團結權，過往如宜蘭縣的教師就有組織工會，甚至和學校依照勞資爭議處理法，簽訂團體協約的案例。

儘管如此，教師組織工會和一般勞工還是不太一樣，一般勞工能夠組織的工會有三種，包含企業內部的企業工會、同一職業人士組成的職業工會、同一產業勞工組成的產業工會，但教師依照工會法第6條第1項但書：「但教師僅得組織及加入第二款及第三款之工會」，就不被允許加入企業工會，換句話說，一個學校內的教師不能組成某某學校的工會，一定要跨校才能組成，但在團體協商權上，企業工會的門檻比產業工會或是職業工會低，就算沒有企業內部過半勞工加入，也有和雇主協商的權利，某方面來說，教師的團結權還是受到了一點限制。

然則，這三次空勤組員之罷工事件，包括迄2019年7月2日仍未結束之長榮航空公司空服員罷工，還有一項在台灣也可以說是特殊之處，就是雖然參與罷工之勞工都是同一家航空公司所屬空服員或機師，但是發動罷工之主體卻都不是她／他們所任職航空公司之企業工會，而是成立於企業外的職業工會（桃園市空服員職業工會、桃園市機師職業工會）。

過去台灣各種職業工會少有為了改善會員勞動條件而進行團體協商之事例，甚至於允許自營作業者或是實際從事勞動之雇主入會，並藉由職業工會參加勞工保險，以致一般民眾對於職業工會之認知多停留於「勞保工會」的印象。亦即，會員加入工會之目的是為了參加勞保，工會主要任務也是為了辦理會員之勞保、健保業務。這與工會爭取改善會員勞動條件之宗旨相去甚遠。

由於上述對於我國職業工會之既有印象，造成這三次空勤組員罷工事件發生之後，亦或罷工之同時，即出現「職業工會可以罷工嗎」之質疑，乃至直接否定職業工會罷工合法性之論述。甚至於還有商界人士揚言，政府應該修法禁止職業工會罷工，隨即出現主流媒體刊登「英國早在柴契爾夫人執政時期就立法禁止職業工會罷工」之新聞作為「掩護射擊」的事件。

當然，此則所謂英國早已禁止職業工會罷工之報導業經「台灣事實查核中心」查證為假新聞，筆者個人亦詳查日本知名研究英國勞動法學者所著英國雇用法教科書後確認，柴契爾夫人執政時期確實修法增加不利工會罷工之規定，惟並未禁止職業工會罷工，故而此則報導確為假新聞。

但是，除了此則報導之外，在主管機關乃至法院判決一再確認華航空服員罷工之合法性的同時，仍有許多認為職業工會罷工不合法之見解，可見「職業工會罷工之合法性」在台灣仍屬於有爭議之議題。

誠然，在網路已經有不少說明職業工會罷工合法性無虞之文章，其主要理由大致可分為「工會法沒有區分三種類型工會之權能，所以職業工會當然可以罷工」或是「在國外產業或職業工會罷工才是主流，企業工會罷工反而很少見」等等。筆者以為上述說明都是正確論述，不過，我們應該可以再嘗試從我國《工會法》規定與工會運作實務本身，來證明職業工會罷工在台灣當然也是合法的。

首先，所謂「企業工會」乙詞直到2011年5月1日為止都未正式出現在我國《工會法》之條文中，因此是個歷史非常短之用語，迄今還不到10年。過去我國《工會法》一直只有產業工會及職業工會二種類型，期間長達80年以上（1929年《工會法》制定當時至2011年現行法施行為止）。因此，我國過去在法制面上始終是只承認產業工會與職業工會，並未承認企業工會是合法的工會類型。

而且，在舊《工會法》時期雖然限制重重，台灣仍出現了數起以產業工會名義發起之罷工，例如人數眾多之遠東化學纖維工會罷工事件，或是影響台灣集體勞動法理發展甚深之基隆客運工會罷工事件，卻未曾有「企業工會」發起之罷工。因此之故，強調只有企業工會才能罷工，其實與台灣工會歷史未必相符。

其次，為何以往《工會法》所定，本質上應該是可以跨企業組織之產業工會，竟然會被限縮為僅限於以個別廠場為組織區域之廠場工會？此一現象與台灣解嚴前之政治經濟情勢有著切也切不斷的關係。

過去，由於國民政府在國共內戰中慘敗，故而對於勞工之團結極為恐懼，因此在遷台後即採取各種措施限制勞工行使集體勞動三權。其中，行政機關無視舊《工會法》明文允許「同一區域」之產業工人得組織產業工會之規定，經由制定《工會法施行細則》之方式，將產業工會之組織區域限於同一廠場（交通、運輸、公用事業除外），更強制用無法律授權之函釋（內政部70年10月9日台內勞字第46276號函）限縮產業工會只能以單一廠場為組織範圍，同一企業即便有複數工廠亦不得合組單一產業工會，遑論依照法條規定組織跨企業之產業工會。

此種限制不但違法，更使得台灣只有實力極為薄弱的廠場工會，無法出現如同歐美國家之跨越企業的產業或職業工會。此種情況維持了數十年後，台灣民眾也誤以為只有企業工會（過去名為產業工會，嚴格說來是廠場工會）才是真正的工會，職業工會只是代辦勞健保業務之組織。然而，這一切都是戒嚴時期錯誤遺產造成之實然，並非法律規範乃至勞動法理之應然。如今，吾人豈能倒果為因，把實然當作應然，持續的誤以為職業工會不能合法罷工呢？

最後，筆者要再次強調，我國《工會法》上從來就是將職業工會與產業工會並列為合法甚至於唯二的工會類型。只因過去實務之不當運作，才造成一般民眾之錯誤認知。事實上，在現行《工會法》施行之後，也已出現許多教師職業工會努力透過團體協商，為其會員爭取勞動權益之實際案例。只是教師為《勞資爭議處理法》第54條第2項禁止罷工之職業，因此暫時不會出現教師工會罷工之事例而已。

在歷史因素影響之下，或許短時間內仍舊維持以企業工會為工會主力之情況，但是，絕對不能再保有職業工會不是真正工會之印象了。空服員或機師職業工會不過是依照《工會法》之意旨，將職業工會回歸為能夠為會員爭取改善勞動權益而已。我們就算不認同其主張，至少也該承認她／他們不過是在合法的行使本來就有，只是長期被遺忘的罷工權。

哪些行業不能罷工？

罷工違法嗎？

為何教師不能罷工？

罷工還有薪水嗎？